TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1377/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1377 DE 2023
Referencia: expediente CJU-3122
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Medellín, Antioquia, y el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de la misma ciudad
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., doce (12) de julio de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 16 de diciembre de 2016, Serbando Córdoba Maquilon (en adelante, el demandante), a través de apoderado, interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Empresa para la Seguridad Urbana ESU y el municipio de Medellín (en adelante, las demandadas o ESU y el municipio, respectivamente). Esto, con el fin de lograr el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las acreencias laborales derivadas de dicha relación. Así, solicitó que (i) se declare que entre el [demandante] y la EMPRESA PARA LA SEGURIDAD URBANA ESU existió una relación laboral entre el día 16 de marzo de 2009 y hasta el día 14 de enero de 2016 [ ] y como consecuencia de la declaración anterior se condene a dicha entidad y al [municipio] en forma solidaria[1]; (ii) a pagar [l]a indemnización por despido injusto[2]; y (iii) al pago de cesantías, intereses de las cesantías, sanción moratoria por la no consignación de cesantías, primas de servicios, vacaciones no disfrutadas, seguridad social, sanción por falta de pago y demás derechos que resulten probados[3].
2. El demandante señaló (i) que trabajó para la ESU de manera ininterrumpida desde el día 16 de marzo de 2009 al 14 de enero de 2016[4]; (ii) que en el periodo comprendido entre el día 16 de marzo de 2009 y el día 30 de abril de 2011, [ ] fue vinculado por la ESU bajo la modalidad de simulados contratos de prestación de servicios y entre el 1 de mayo de 2011 y el día 14 de enero de 2016, estuvo vinculado FORMALMENTE como trabajador en misión y para ello debió suscribir sucesivos contratos de trabajo por [r]ealización de obra o labor contratada con MISIÓN EMPRESARIAL S.A., JIRO S.A. y EMPLEAMOS S.A. [ ] siendo estas tres empresas temporales SIMPLES INTERMEDIARIAS de la ESU[5]; (iii) desde el día 29 de noviembre de 2015 y hasta el 14 de enero de 2016 fue contratado por la INSTITUCIÓN UNIVERSITARIA PASCUAL BRAVO, quien también fungió como simple intermediario[6]; (iv) siempre estuvo subordinado, debía cumplir horarios de trabajo, recibía órdenes, acataba los reglamentos, estaba sujeto a sanciones, etc[7]; y (v) únicamente se le reconocieron cesantías, intereses sobre estas y vacaciones desde el día 1 de mayo de 2011[8]. Por lo demás, indicó que el 18 de agosto de 2016[9] presentó reclamación administrativa[10] ante las demandadas, pero frente a la ESU no prosperó[11] y el municipio de Medellín no respondió[12].
3. Inicialmente, el conocimiento del proceso fue asignado al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín[13]. Luego, con ocasión del Acuerdo CSJANTA 21-16[14], a través de auto de 8 de noviembre de 2021 el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Medellín avocó el conocimiento del asunto. Mediante auto de 2 de junio de 2022[15], este último juzgado declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir el proceso a los jueces administrativos del Circuito de Medellín. Argumentó que dado que la pretensión principal es [ ] que se declare la existencia de una relación laboral, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, [ ] se trata de una pretensión contenciosa de carácter laboral, relativa a la celebración de contratos estatales que involucra a dos entidades de derecho público [ ], que debe ser conocida y resuelta por el juez natural, es decir, el Juez Contencioso Administrativo.[16]. Como fundamento, el juzgado invocó los artículos 2.1 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante CPTSS) y 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA) y los autos 450 y 479 de 2021 de la Corte Constitucional[17].
4. Por reparto[18], el proceso fue asignado al Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín. Inicialmente, a través de auto de 10 de agosto de 2022 el juzgado inadmitió la demanda[19]. No obstante, previo recurso de reposición por parte del demandante, con auto de 11 de octubre de 2022 el despacho resolvió (i) reponer la providencia del 10 de agosto de 2022; (ii) declarar la falta de competencia; (iii) proponer conflicto negativo de competencia y (iv) remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el referido conflicto. El juez expuso que según la naturaleza de la vinculación laboral del demandante y las pretensiones invocadas, existe claridad que contrario a lo aseverado por el Juzgado Laboral del Circuito mencionado, el litigio que aquí se plantea, debe ser dirimido en esa jurisdicción[20]. Las normas en las que se sustentó dicha decisión fueron los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA y los autos 330 y 479 de 2021 de la Corte Constitucional.
5. En sesión de 2 de mayo de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[21].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Veinticuatro Laboral del Circuito de Medellín, Antioquia, y el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda ordinaria laboral interpuesta por Serbando Córdoba Maquilon en contra de la Empresa para la Seguridad Urbana ESU y el municipio de Medellín, Antioquia. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer y decidir sobre las demandas instauradas en razón de presuntas relaciones laborales encubiertas con suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado a través de terceros (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[22]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[23], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones |
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1. Presupuesto subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso[24]. |
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2. Presupuesto objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[25]. |
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3. Presupuesto normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[26]. |
9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda instaurada por Serbando Córdoba Maquilon configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:
(i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Medellín, Antioquia, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín, Antioquia, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo [27].
(ii) El presupuesto objetivo, por cuanto la Sala constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda ordinaria laboral, la cual debe resolverse en un trámite de naturaleza judicial.
(iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones legales y jurisprudenciales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párrs. 3 y 4).
4. Jurisdicción competente para conocer y decidir de conflictos originados en presuntas relaciones laborales con el Estado a través de terceros, encubiertas en contratos de prestación de servicios. Reiteración de los Autos 492 y 1170 de 2021
10. Por una parte, en el Auto 492 de 2021[28], la Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. Esto, por dos razones. Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y al numeral 2 del artículo 104 del CPACA, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Segundo, en estos procesos se controvierte la validez de actos administrativos, por medio de los cuales la entidad negó la existencia de una relación laboral y la solicitud de pago de prestaciones y acreencias laborales. Por lo anterior, el objeto del proceso es determinar si se configuró relación laboral alguna con el Estado, por medio de contratos de prestación de servicios, lo cual implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública. Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico y funcional no son relevantes en estos casos, habida cuenta de que se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de [y] ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. Para la Corte, este análisis constituye un examen de fondo de la controversia.
11. Por otra parte, en el Auto 1170 de 2021[29] la Corte estableció como regla de decisión que [s]on los jueces contencioso administrativos los competentes para conocer y decidir de fondo las controversias promovidas para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado, que fueron celebrados con un tercero, con fundamento en lo señalado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. La Corte explicó, primero, que en estos casos se cuestiona la legalidad de un contrato estatal, razón por la cual es necesario evaluar, a la luz del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el actuar de la administración frente a la suscripción del contrato o contratos objeto de controversia. Segundo, en estos casos usualmente se discute la validez de los actos administrativos por medio de los cuales la administración no accede a la pretensión de reconocimiento de una relación laboral entre el demandante y la administración. Y, tercero, el juez de lo contencioso administrativo es quien puede cerciorarse, de conformidad con al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, si la labor contratada con el tercero hace parte de una función que no podía realizar el personal de planta de la entidad o requería de conocimientos especializados.
5. Caso concreto
12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto, por cuanto el demandante afirma (i) haber tenido una relación laboral con la ESU, que es una entidad pública[30]; (ii) la referida relación presuntamente fue encubierta de la siguiente manera: a) entre el 16 de marzo de 2009 y el 30 de abril de 2011, a través de contratos de prestación de servicios suscritos con la ESU y b) entre el 1 de mayo de 2011 y el día 14 de enero de 2016, como trabajador en misión por contratos suscritos a través de los terceros Misión Empresarial S.A., Jiro S.A. Empleamos S.A. y la Institución Universitaria Pascual Bravo; y (iii) pretende el reconocimiento de una relación laboral con la ESU, presuntamente encubierta en los referidos contratos. Por tanto, (iv) el objeto de la controversia sub examine es determinar si se configuró la relación laboral alegada por el demandante, lo que implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública demandada.
13. Por las razones expuestas, la Sala ordenará remitir el expediente CJU-3122 al Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín, Antioquia, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Medellín, Antioquia, y el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín, Antioquia, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín, Antioquia, es la autoridad competente para conocer la demanda instaurada por Serbando Córdoba Maquilon en contra de la Empresa para la Seguridad Urbana ESU y el municipio de Medellín, Antioquia.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-3122 al Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Medellín.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con permiso
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 01ExpedienteDigitalParte1.pdf
[2] Ib., p. 7.
[3] Expediente digital. 01ExpedienteDigitalParte1.pdf., p. 7.
[4] Ib., p. 4.
[5] Ib., pp. 4 5.
[6] Ib., p. 5.
[7] Ib.
[8] Ib., p. 6.
[9] Ib., pp. 17 20 y 110 113.
[10] Ib., p. 19. El demandante solicitó que la EMPRESA PARA LA SEGURIDAD URBANA ESU, me reconozca como TRABAJADOR OFICIAL desde el día 16 de marzo de 2009 y hasta el día 14 de enero de 2016 y como consecuencia de ello se ordene el reconocimiento y pago de todos los derechos de que gozan los trabajadores oficiales vinculados de planta.
[11] Ib., p. 22. La ESU respondió [l]os contratos de prestación de servicios que usted celebró con la ESU no tienen el carácter de laboral, ni en su celebración, ni en su ejecución. Como ya se dijo fue celebrado en razón del contrato interadministrativo suscrito por el [m]unicipio de Medellín, frente al cual, esta Entidad solo tiene facultades administrativas para la administración de los recursos.
[12] Ib., pp. 21 - 27.
[13] Ib., p. 1.
[14] Expediente digital. 07Avoca Conocimiento012-2016-001530 (1) (1).pdf. Primero: AVOCAR conocimiento del proceso ordinario laboral de la referencia procedente del Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo CSJANTA 21-16 de 24 de febrero de 2021.
[15] Expediente digital. 27DeclaraFaltaJurisdicción012-2016-01530.pdf.
[16] Expediente digital. 27DeclaraFaltaJurisdicción012-2016-01530.pdf., p. 6.
[17] Contra esta decisión, el demandante interpuso recurso de reposición, pero el despacho, a través de auto de 16 de junio de 2022, decidió no reponder el auto (cfr. Expediente digital. 005Juzgado24LaboralAllegaAuto.pdf).
[18] Expediente digital. 004ActaReparto.pdf
[19] Expediente digital. 006AvocaCntoOrdenaAdecuar.pdf
[20] Expediente digital. 009ResuelveRecursoReposición.pdf
[21] A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 5 de mayo de 2023.
[22] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[23] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[24] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[25] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[26] Ib.
[27] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 3. Juzgados Administrativos.
[28] CJU-317, reiterado, entre otros, en el Auto 676 de 2021 (CJU-300). La Corte Constitucional examinó el conflicto de jurisdicciones entre un juzgado administrativo y uno laboral. Esto, con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el demandante, en contra de una entidad territorial, con la finalidad de que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral, y que se condene al ente demandado al pago de las acreencias laborales reclamadas. El demandante aseguró que prestó sus servicios por medio de distintos contratos de orden de prestación de servicios.
[29] CJU-402.
[30] Cfr. Acuerdo 102 de 2021. Por el cual se compila el estatuto de la Empresa para la Seguridad y Soluciones Urbanas - ESU. ARTÍCULO SEGUNDO: Naturaleza Jurídica. La Empresa para la Seguridad y Soluciones Urbanas ESU, es una empresa industrial y comercial del estado del orden Municipal, con personería jurídica, dotada de autonomía administrativa financiera y patrimonio propio.